浅谈药械行政执法中的“期间”

　　在药械行政执法实践中，执法人员经常会遇到要按期间规定的日期执行的问题，虽然在《行政许可法》中规定“行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日”，但在《行政处罚法》中却没有对“期间”作明文规定。在《药品管理法》等诸多法律法规中，“日”和“工作日”的概念经常交替出现，大多基层药品监管执法人员对两者混为一谈；对行政执法中的“期间”是否包含节假日始终心存疑惑，在作出“责令限期改正”的行政处理时，难以把握“限期”该限多久等问题。因此如何正确理解这些法律概念的内涵，对规范药械行政执法活动，保护行政相对人的合法权益具有重要意义。

　　一、药械行政执法中“期间”援引诉讼法学中这一概念的可行性分析

　　“期间”是诉讼法学中的概念，是指诉讼主体完成一定诉讼行为的时间界域。“期间”可分为期限和期日。所谓期限是指诉讼主体完成一定诉讼行为的最后时间界限；期日是指诉讼主体共同实施某种诉讼行为的日期和时间。在药械行政法律法规中，虽然没有这些正式的提法，但在法律适用过程中却存在类似的法律概念。笔者认为，关于药品监管部门行政许可事项的“期间”，按《行政许可法》规定的以工作日计算无可非议，但关于药械行政处罚的“期间”应援引诉讼法学中的概念。

　　理由如下：首先，诉讼是行政相对人最后的救济途径，因此《行政诉讼法》中关于“期间”的计算方法最具有公正性与合理性，将它援引到行政处罚中，更能有效保护行政相对人的合法权益。其次，行政执法要体现公平与效率的价值追求目标，如果“期间”规定得不合理，那么效率就难以兼顾到。药械安全执法涉及公共利益，对违法行为的及时制止并进行处罚有比行政诉讼更高的要求。第三，援引诉讼法学中关于“期间”的计算，能体现法律的严肃性和权威性。我国《行政复议法》第四十条就规定，复议期间的计算可以依照《民事诉讼法》关于期间、送达的规定执行，因此，笔者认为药械行政处罚中“期间”的计算也可依照诉讼法学中“期间”的规定执行。

　　二、药械行政执法中的期限、期日的概念

　　药械行政执法中的期限，是指药械行政执法机关、行政相对人等药械行政执法活动的参与人进行或完成某项药械行政法律行为的最后时间界限，是由某一时间点到另一时间点之间连续经过的时间。如5日、3个月等。而期日是指药械执法活动的主体进行法律行为的某一特定具体日期。如现场检查笔录的期日、调查笔录的期日、作出行政处罚决定的期日等。

　　按形成原因，“期间”可分为法定期间和指定期间。法定期间是由法律确定的期间，行政机关和行政相对人都无权变更。如《药品管理法》第六十五条第二款规定“药品监管部门对证据可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施，并在7日内作出行政处理决定；药品需要检验的，必须自检验报告发出之日起15日内作出行政处理决定”，这里作出行政处理决定的“期间”就属于法定期间。而指定期间是行政机关依职权所设定的期间，如责令限期改正，至于限期多久，往往取决于行政机关的自由裁量。

　　三、药械行政执法中“期间”的计算

　　药械行政执法活动是在一定的时间内进行的，“期间”的起止关系到药械行政执法单位职权和职责的实现，也关系到行政相对人权利的行使和自身权益的保护。如何计算“期间”，关乎药械行政执法程序的合法性问题，必须严格按照法律法规的具体规定和药品监管部门的指定执行。

　　一是起算点的确定。“期间”开始的时和日，不计算在期间内。无论是指定期间还是法定期间，以时计算的，必须从下一个小时算起，以日、月、年计算的，必须从第二日起计算。如《药品监督行政处罚程序规定》第二十四条第一款规定：“药品监管部门对先行登记保存的物品，应当在7日内作出处理决定。”如果先行登记时间是4月1日，那么应该从4月2日起算，在4月8日以前（如果4月8日不是节假日的话）将行政处理通知书送达行政相对人。

　　二是终点的确定。所谓终点的确定，是指期间届满日期的确定。对于指定期间以指定期日为届满日期。对于法定期间来说，期间以月计算的，不分大月、小月；以年计算的，不分平年、闰年。期间届满的日期，应当是最后一个月的相当于开始月份的那一天，没有相当于开始月份的那一天的，应当是最后一个月的最后一天。例如，行政处罚决定是2008年9月18日作出的，那么行政相对人提出行政诉讼的最后期限是2008年12月18日；如果行政处罚决定是2008年8月31日作出的，那么行政相对人提出行政诉讼的最后期限是2008年11月30日。

　　三是期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。这里所指的“节假日”专指国家统一确定的法定节假日。例如，《药品管理法》第六十五条第二款规定“药品监管部门对证据可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施，并在7日内作出行政处理决定”。若药品监管部门是在2008年4月24日作出查封、扣押决定，第7天刚好是2008年5月1日，那么节假日结束后的次日（5月4日）应为药品监管部门作出处理决定的最后期限；若5月4日是双休日，再依次后推。期间届满的最后一日是节假日，但节假日有变通规定的，以实际休假日的次日为期间届满的最后一日。法定节假日在期间中间的，不影响期间的正常计算。如前面所举的例子，药品监管部门作出查封、扣押的期日是2008年4月28日,那么2008年5月5日是做出行政处理决定的最后期限，因为这中间的5月1日、5月2日、5月3日为法定节假日，不影响“期间”的计算。

　　四是“期间”不包括在途时间，药械行政执法文书在期满前送交邮局的，不算过期。所谓在途时间，是指通过邮寄递交的法律文书，在途中所用去的时间。确定期满前是否送交邮局，应当以邮戳上的时间为准。

　　五是药械行政法律法规中，“日”是包含“节假日”的，而“工作日”则排除“节假日”，但也有例外的情况，如《行政复议法》中关于行政复议期间“5日”、“7日”的规定就是指工作日，不含节假日。

　　四、对药械行政法律法规中的指定期限，药品监管部门自由裁量时应把握的原则

　　药械行政执法中的指定期限，是指药品监管部门依职权所设定的期限。虽然在药械法律法规中，没有指定期间一说，但在许多法律法规中，都是相类似的规定。如《药品管理法》第七十九条、第八十一条、第八十四条等诸多法律法规中都规定了责令限期改正、责令停业整顿和责令停产整顿的处理方式。这里的责令限期改正的期限、责令停产整顿的期限和责令停业整顿的期限均属于指定期限。

　　药械行政执法中的指定期限作为一种法律行为，该限多久，仁者见仁，智者见智。在很大程度上取决于药品监管部门的自由裁量，即赋予药品监管人员一定的判断和选择余地。这意味着在行政裁量范围内药品监管人员拥有一定的自由度,从而便于灵活、果断地解决问题，提高行政执法效率。考虑到行政执法效率与公平的追求价值目标，笔者认为，药品监管部门在行使这种自由裁量权时应把握以下原则：第一，应当注意考虑各方面的具体情况和可能，不能随心所欲。第二，确定的整改期限应当合理，既不能过长，损害当事人的合法权益；也不能过短，使当事人在指定期限内难以完成整改行为。第三，整改期限应当具体明确。第四，同类案件应当平等地对待各方当事人，并采取有效的方式告知当事人裁量的结果。第五，为体现法律的严肃性和权威性，整改期限一经指定，不可轻易变动，以免造成当事人的经济损失。