服务领域招标的范围解读

　　招标是市场经济国家政府及公共部门集约采购的特有方式，起先主要在货物、工程领域进行，后来才推行到服务领域。联合国贸易法委员会1993年7月召开的第二十六届会议通过了货物和工程采购的示范法，在1994年5月召开的第二十七届会议又将服务采购纳入示范法的调整范围。欧盟分别在1971年7月26日和1976年12月21日颁布了“关于协调给予公共工程合同程序的第71/305/EEC号理事会指令”和“关于协调给予公共供应合同程序第77/62/EEC号理事令”，随着欧盟经济一体化进程的加快，开放包括服务领域在内的公共采购的行动纲领和时间表已经拟定，因此，1992年6月18日欧盟专门颁布了《关于协调授予公共服务合同的程序的指令》，与修订后的《关于协调授予公共供应合同的程序的指令》、《关于协调授予公共工程合同的程序的指令》等构成了独具特色的公共采购法律体系。英国财政部也制定了公共供应合同规则、公共工程合同规则、公共服务合同规则以及公共设施和公用事业工程条例等四个关于政府采购方面的法规。可以说，将招标对象限于货物、工程和服务，将货物、工程和服务三大内容作为各国公共采购及招标规则的调整对象，这已在世界范围内得到共识。

　　近些年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，服务领域的招标活动也取得了很大发展。新产品开发、设备改造、科研课题、勘察设计、科技咨询、证券发行等项目的招标不断拓展。例如，在通讯技术方面，国际通讯卫星组织于1988年2月就卫星地面站和监控站的建设及对卫星跟踪、遥控、监测提供技术服务进行招标，我国有关企业中了其中的两个标。在科研课题方面，天津市科委曾在1997年就“工业化农业技术研究及示范区建设”这一天津市重点农业科技攻关项目进行招标，从8家投标者中选择了港田集团公司作为项目承担单位。在石油勘探方面从1982年起我国陆续在海洋及陆上石油的勘探开发领域开展对外招标，1993年至今塔里木盆地的部分区块已进行过几轮对外招标，既利用了外资，又促进了对外开放。在工程项目建设方面，作为国家重点建设项目的哈同公路在建设中对国际招标代理机构、招标文件的编写机构和监理咨询公司的选择等项目所需的各种服务进行了招标，招出了经济效益和社会效益。根据电力工业部的要求，国家电力公司系统的国内电力工程的设计、施工、设备材料、大型设备运输以及工程监理等都要招标，其中设计、运输及监理是典型的服务性质的招标。在政府采购方面，深圳市政府1997年元月份通过邀请招标及服务竞争的方式，选择了两家保险公司为政府公务用车提供保险服务；1998年3月，政府公务用车定点修理厂招标，从全市53家一类汽车修理企业中选定7家。在证券发行领域，1996年度首批国债中的60亿就采用以价格为招标的“荷兰式”折扣（发行价格低于面额，到期按面额偿还）发行，全国一级自营商和金融机构通过两天的角逐，决出最低中标价格作为承销价格（即发行价格）为89.20元/百元，利润也就随之定为10.8%。在体育方面，国家体育总局为深化竞赛改革，搞活竞赛市场，于1998年10月8日在福州对1999年度的474项全国性体育比赛的承办权进行了公开招标，有160多位自体育部门、企业的代表参加了投标。其他方面的招标还有：武汉制漆厂曾在全国就油漆罐的包装技术、“双虎牌”商标的装潢图案进行了招标；石家庄格林高营养技术开发公司曾在1996年底面向国内外进行“赛福奥”智能蛋区域独家代理权的招标；中央芭蕾舞团为了引入竞争机制，让年轻人有锻炼的机会，对《天鹅湖》的主要角色进行招标，在7对演员中选定了6名，等等。可以预计，随着我国市场经济体制的逐步建立和竞争机制的不断完善，服务领域的招标投标活动将会越来越蓬勃地发展起来，特别是随着《中华人民共和国招标投标法》的颁布，必将给服务领域的招标投标事业带来更大的机遇。

　　但是，从我国服务领域的招标活动来看，仍然存在不少问题，主要有：（1）招标知识有待普及。纵观我国服务领域进行过的招标活动，不难发现，许多所谓的“招标”其实都是拍卖或竞价，这些年中央电视台举行的“黄金段位广告招标”就是其中一个典型。以1996年为例，195家企业就《新闻联播》后1分钟等15块5秒广告牌进行投标，标底1380万元，结果绝大多数中标价均在3000万元以上，秦池洒厂更以6666666.88元成为“标王”。应该说，这种活动与我们真正意义上的招标相距甚远。招标是一种采购方式，目的在于买进某种服务，而广告招标却是为卖出广告的播放权。招标的目的在于节资，所以中标的重要考虑因素之一就是报价低于标底（这也就是所谓的节资率），而广告招标恰恰将中标者定为报价最高者。因此，这实际上是非曲直一种拍卖广告播放权的行为。从这个实例可以看出，招标的概念和基本知识在一定程度上还比较模糊和匮乏，人们对它的理解还不够深入，这无疑会阻碍招标投标活动的深入开展，应该引起有关部门的注意。（2）服务领域的招标活动尚待推广。虽然目前服务领域已进行过一些招标，但与服务所涵盖的广泛外延相比仍过于少，服务领域推行招标还有相当大的余地。就拿租赁来说，许多国家包括欧盟成员国都要求本国政府、公共部门在租赁设备、电力、车船等时必须招标，以节约资金、提高采购效益。而我国目前所进行的租船、租机业务大多是通过代理或直接进行的，虽然有一些客观原因，但也不乏对招标所知甚少或不太重视等因素的影响。其次，科技是第一生产力，提高有限科研经费的投入产出效果和项目质量，是我们这样一个发展中国家所面临的根本性任务。解决这个问题的关键在于改变传统的项目和经费的分配办法，使科研任务与经费、投资或成果直接挂钩，把科研单位推向竞争，促使其面向生产实际，按招标要求分配人力物力，研制适销对路的科技成果，这一方面可以促进科研单位、企业的技术进步和科技成果迅速转化为生产力，也使真正有能力的科研单位能获得资金的支持。近十几年来，一些科研部门进行了招标试点。卫生部从1985年起对脑血管疾病、心脏病、大骨节病等课题分别在全国范围和病区范围内试行招标，取得了比较好看效果。国家科委曾印发“国家基础性研究重大关键项目计划编制和立项暂行办法”及“管理办法”，规定项目的确定、子课题负责人及承担单位的确定等都要通过招标进行。从理论上讲，国家“九五”科技攻关项目、“863”计划、国家自然科学基金、国家杰出青年科学基金、国家重点实验室基金等金额大、周期长的课题在选定资助项目、确定承担单位时都有必要实行招标。但是，总体而言，这些领域的招标工作开展得还不多，即使是那些已经开展的领域，在招标范围、方式、程序等方面也存在着很大的随意性。

　　服务，是指为集体（或别人的）利益或为某种事业而工作。这是中国汉语词典中给服务下的定义，即动词意义上的服务。而招标领域涉及的服务是指以招标方式进行的服务采购，将服务作为一种与货物、工程并列的采购对象。因此，这里所指的服务是指一种无形商品，是服务提供者向采购人提供的某种活动，通过提供这种活动使后者发生某种变化。由此可见，“服务”这个概念的内涵非常抽象。同时服务的外延也非常广泛，包括社会服务、金融服务、技术服务和商业服务等。因此，对于这样一个内涵抽象、外延广泛的概念，国际上有关服务或服务贸易的规则，包括上述提及的有关服务招标采购的指令或规则，都未明确地给出服务的定义。通常采取的作法是：先在法则中泛泛地下一个定义，然后在附录中具体列出本法则所指服务的范围。如在关贸总协定乌拉圭回合谈判达成的第一个指导服务贸易的框架性文件？？《服务贸易总协定》（GATS）中，由于参加方彼此在不同的服务贸易领域优势不同，在如何界定服务的范围上产生了极大的分歧，几经磋商，最后列出的“服务部门分类表”将服务分为商业、通讯、建筑、教育、金融、环境、交通、旅游、娱乐等十一大类四十余部门。具体到有关服务招标采购的国寻规则，如《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》中，将服务定义为“除货物或工程以外的任何采购对象”，同时准许颁布国列明某些当作服务看待的采购对象。欧盟《关于协调授予公共服务合同的程序的指令》中，也在对公共服务合同给出定义（指服务提供者与缔约机构以书面方式缔结的为了金钱利益的合同）后，在所附的服务目录中将服务分为A、B两类，A类包括公路运输、通讯、金融、保险、计算机、会计等服务，B类包括铁路运输、法律、娱乐文化、宾馆等服务，并分别适用不同的规则（A类完全适用指令，在欧盟范围内进行招标采购；B类只有一部分适用指令，不在欧盟范围内进行招标采购）和不同的要求（对A类合同的招标程序要求较严，如必须采用公开、选择或谈判性程序，且除谈判程序外都必须在欧共体《官方公报》上发布招标通告；必须以最低标或以经济上最优为基准授予合同等等）。

　　在界定服务的概念时，有这样一个问题，即某项建筑工程既包括工程咨询、设计，又包括材料设备采购、劳务人员雇佣、工程建筑、监理等诸多环节；某批设备的采购包括运输、安装、调试等；某项服务合同的标的可能既包括A类性质的服务，也包括B类性质服务。可以说，纯粹的货物或工程、服务的采购情形是极少的，纯粹可界定为A类或B类的服务在某些情况下也很难，如何界定这类混合性的招标项目呢？《联合国易法委员会货物、工程和服务采购示范法》第2条中规定，货物指各种各样的物品，包括原料、产品、设备和固态、液态或气态物体和电力；以及货物供应的附带服务，条件是那些附带服务的价值不超过货物本身的价值。工程指与楼房或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作，以及根据采购合同随工程附带的服务，如绘图、地震调查等，条件是这些服务的价值不超过工程本身的价值。欧盟采购规则中规定，如果合同包含服务和供应及货物的安装、放置，在分类上应看两者各自的价值，以价值高的为准。若一个合同同时包含工程和服务，而两者之间没有相对价值的比较，应视合同的主要目的而定。就拿软件合同来说，这种合同通常被视为服务合同，但如果说这种软件是预先制订的或拿来就能用的，除通讯软件外，应当视为货物供应合同。至于某一合同A类和B类服务的区分，主要视各类服务的价值而定，在A的价值超过B时，合同应被视为A类服务合同；在B的价值超过或等于A时，视此合同为B类服务合同。由此可以看出，各国在采购项目同时饮食货物、工程和服务时，一般都按三者的价值比例来确定项目的性质，以价值高的为准；在彼此价值相当时，视合同的主要目的而定。

　　另外，由于罗马条约所规定的“促进在欧盟范围内货物的自由流动、机构的自由设立以及服务的自由提供”是欧共体范围内至高无上的原则，由此延伸出欧盟采购指令的一次基本原则，即采购活动中必须保证“公开、透明、非歧视”，凡达到一定限额以上（扣除增值税后不少于20万欧洲货币单位）的服务采购必须在欧盟范围内招标，所有符合条件的供应商无论国籍如何均可参加投标。因此，“指令”中对于服务范围的界定就成为一个至关重要的问题，它关系到欧盟范围内服务采购市场的开放程度到底有多大，服务自由流通的范围到底有多广。为此，指令采用了排除或列举法，明确规定公共服务合同不包括下述方面：有关购置或租赁土地等不动产及其权利的合同，广播或电视公司购置、开发、制作或联合制作节目材料的合同的广播时间的合同，仲裁或调解合同，语音电话、电传、无线电话、寻呼电话、寻呼和卫星服务合同，同证券或其他金融服务合同及中央银行的服务合同，就业合同，以及研究和开发合同等等。此外，按照成员国有关法律或行政法规宣布为秘密或在提供时必须同时采取特殊安全措施，或基于保护该国安全的基本利益要求时，国防服务领域的服务合同也被排除在“指令”以外。